Reforma a la Procuraduría ¿Adiós al garante de la transparencia?
En el debate a la reforma a la PGN tampoco podemos olvidar que el principio de transparencia y el derecho de acceso a la información pública tienen un valor transversal, que acompaña y caracteriza el cumplimiento de las tres funciones esenciales de la entidad. /Ilustración: Sara Agustina.
En el debate sobre la reforma o la eliminación de la Procuraduría General de la Nación (PGN) es indispensable recordar que, al expedir la Ley 1712 de 2014, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el legislador designó a la PGN como su órgano garante y le confió la función de velar por su promoción y cumplimiento.
Por Juan Carlos Upegui y Vivian Newman
Dejusticia
La Misión Anticorrupción de Fedesarrollo recomendó, el año pasado, realizar una evaluación costo-beneficio de la Procuraduría General de la Nación (PGN), pues consideró que había redundancia de funciones y poderes discrecionales excesivos y poco independientes. Una vez elegido como presidente de la República, Gustavo Petro propuso, primero, eliminar la PGN y luego, transformarla en una gran fiscalía anticorrupción. Varios analistas han participado del debate sobre la viabilidad de estas propuestas con alternativas para concretarlas. La discusión ha girado alrededor del examen de las funciones y la posibilidad de reducirlas o reasignarlas a otras entidades estatales, por lo que su reforma parece inminente. Sin embargo, en estos debates la importancia y la eventual reasignación de las funciones de la PGN como órgano garante de la transparencia y del derecho de acceso a la información pública, han pasado inadvertidas.
Es indispensable remediar este olvido. El valor de la transparencia estatal y del derecho de acceso a la información pública es esencial para el correcto funcionamiento del sistema democrático. Por esto, en el debate sobre la reforma o la eliminación de la PGN es indispensable recordar que, al expedir la Ley 1712 de 2014, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el legislador designó a la PGN como su órgano garante y le confió la función de velar por su promoción y cumplimiento. Entre las funciones que le fueron encargadas a la PGN están, entre otras, desarrollar acciones preventivas, requerir a la administración pública, ejercer el poder disciplinario en los casos de mala conducta que atenten contra el derecho a la información, capacitar a funcionarios, informar sobre el cumplimiento de las tutelas sobre acceso a la información e implementar sistemas de información para monitorear el cumplimiento de la Ley. Todas funciones muy importantes.
En el debate a la reforma a la PGN tampoco podemos olvidar que el principio de transparencia y el derecho de acceso a la información pública tienen un valor transversal, que acompaña y caracteriza el cumplimiento de las tres funciones esenciales de la entidad: la intervención en procesos judiciales, el disciplinamiento de funcionarios públicos y la garantía de los derechos humanos. Por lo que, al analizar las alternativas de reforma, el rol de la transparencia y la necesidad de no desmejorar sus garantías no debería pasarse por alto. Veamos.
En primer lugar, la intervención judicial que se hace en interés de la ciudadanía data de la Constitución de 1886. Pero en los procesos penales la Fiscalía cumple en la actualidad con esa tarea, pues desde 1991 acusa en representación de la sociedad. En los demás procesos (civiles, laborales, contenciosos, etc.) la participación de la PGN también es redundante, pues solo interviene cuando quiere y puede, su concepto no es vinculante, cada parte tiene su representación judicial y el juez decide de conformidad con la ley. Lo que no debe permitir un órgano garante de la transparencia es que por falta de información se condene de manera injusta a alguien o se decida en contra del interés público. Por ello, en cualquier diseño institucional es indispensable mantener y potenciar las funciones de un órgano garante de la transparencia que asegure que la información esté al alcance del Estado y de la ciudadanía.
En segundo lugar, la vigilancia disciplinaria ya está encargada a las oficinas de control interno de cada entidad pública. De tratarse de la comisión de un delito, su investigación corresponde a la Fiscalía; en el evento de un detrimento patrimonial, dicha tarea recae en la Contraloría. Esto funciona así en la mayoría de los Estados vecinos. Por lo que la figura de un poder disciplinario preferente, en cabeza de un tercero, es, por lo menos, redundante. Adicionalmente, la Corte Interamericana estimó que la PGN no podía sancionar con inhabilidad o destitución a funcionarios elegidos de manera popular, esta potestad debe ser exclusiva de los jueces. La eliminación y la reducción de las competencias disciplinarias de la PGN son razonables en varios sentidos, pero, en todo caso, es indispensable que haya (i) acceso a la información para investigar disciplinariamente, ya sea de manera interna o en una instancia judicial y (ii) protección a quien denuncie o entregue información sobre la comisión de faltas disciplinarias o delitos.
En tercer lugar, las funciones preventivas y de promoción de derechos fundamentales las podría asumir la Defensoría del Pueblo, que tiene suficiente magistratura moral y mandato constitucional expreso en tal sentido. El acceso a la información pública es uno de estos derechos y las competencias preventivas y de promoción también podrían estar a cargo de la Defensoría de manera exclusiva, en lugar de estar repartidas entre ambos integrantes del Ministerio Público, como sucede en la actualidad. Esta redistribución de funciones es posible e incluso bienvenida con los ajustes mencionados, siempre que en ello se mantengan y ojalá se fortalezcan las funciones del órgano garante de la transparencia.
Ahora, si en el centro del debate sobre la reforma a la PGN, además de evitar tareas redundantes o no convencionales, está robustecer la lucha contra la corrupción, es clave tener en cuenta dos máximas que guían la integridad administrativa: (i) la opacidad es el mejor caldo de cultivo para la corrupción y (ii) el acceso efectivo a la información pública es indispensable tanto para el funcionario que investiga la corrupción, como para el ciudadano o el periodista interesados en controlar y exigir rendición de cuentas o denunciar al corrupto.
Bienvenidos los vientos de cambio y transformación para la PGN, en especial frente aquellas funciones que no son esenciales, que han sido instrumentalizadas con fines políticos o que puedan ser absorbidas por otras entidades. Sin embargo, todo esto debe hacerse sin olvidar que sin acceso efectivo a la información y sin suficientes garantías para ello sufre el sistema democrático, se debilita el Estado de Derecho y no hay lucha contra la corrupción que triunfe.