Los órganos garantes no autónomos también pueden ser fuertes: una mirada a los distintos diseños institucionales en América Latina

Por Luis Esquivel[1]

En las últimas dos décadas, el derecho de Acceso a la Información Pública (AIP) ha visto avances considerables en materia normativa y en implementación. Hoy en día, más de 120 países cuentan con leyes de AIP. América Latina no es ajena a esta tendencia. Antes del año 2000 ningún país contaba con este tipo de leyes. Para 2022, 15 países ya habían aprobado legislación en la materia: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Un elemento clave en el diseño institucional para los avances en materia de AIP es el órgano garante. El consenso entre expertos es que cualquier normativa debe contar con un órgano garante que debe ser autónomo [2].

Experiencias como la del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI, ahora Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales) en México, la Oficina del Comisionado de Información en el Reino Unido, o la Comisión del Derecho de Información en India, que se convirtieron en referentes mundiales en la materia, son buenos ejemplos de un órgano garante autónomo. Estos entes, en gran medida como resultado de su diseño, han cumplido un papel muy importante en la promoción del AIP. Por un lado, han consolidado los mecanismos de revisión que permiten a los ciudadanos apelar las denegatorias de dependencias gubernamentales ante solicitudes de información. Por otro lado, son promotores del uso del derecho de AIP, tanto hacia adentro del gobierno como hacia la ciudadanía. De igual forma, dan seguimiento a la implementación de la normativa, elaborando reportes que permiten un monitoreo y evaluación del AIP como política pública.

Sin embargo, lograr los consensos políticos o asegurar los recursos económicos para crear un órgano garante autónomo no siempre es fácil. Esto explica la heterogeneidad de alternativas de órgano garante. En Sudáfrica, por ejemplo, el órgano garante es la Comisión de Derechos Humanos. Esta comisión ya existía y con la adopción de la ley de AIP en el 2000, se le asignaron funciones relacionadas con este derecho. Por su parte, Estados Unidos, uno de los regímenes más antiguos de AIP, con su Freedom of Information Act aprobada en 1966, cuenta con un órgano garante dentro del ejecutivo federal, la Oficina de Servicios de Información Gubernamental, dependiente del Archivo Nacional.

En la región latinoamericana también existe heterogeneidad. Por un lado, están los países que cuentan con un órgano garante autónomo, independiente y especializado, como Chile, El Salvador y Honduras (además de México, anteriormente mencionado). También están los países donde se designó a un órgano autónomo ya existente como órgano garante, aunado a sus funciones tradicionales, como es el caso de Colombia con el Ministerio Público, y Guatemala con la Procuraduría de Derechos Humanos. Otro modelo es aquél en el que se crea o se designa una oficina dentro de la órbita del poder donde tiene su jurisdicción, para cumplir las funciones de órgano garante. Este es el caso de Argentina, con la Agencia de Acceso a la Información Pública, la cual depende de la Jefatura de Gabinete de Ministros; Brasil, con la Contraloría General de la Unión, en la órbita del ejecutivo; o Uruguay, con la Unidad de Acceso a la Información Pública dentro de la Agencia de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento. Y existen casos en los que no se cuenta con un órgano garante, ya sea por no haber sido incluido en la normativa, o porque las condiciones políticas no permitieron su conformación, como en el caso de Nicaragua.

No obstante la variedad de modelos, el AIP ha logrado avanzar en la región en las últimas dos décadas, y los órganos garantes de una u otra forma han contribuido con estos logros. Principalmente en materia de promoción del derecho entre la ciudadanía y del fortalecimiento de las capacidades gubernamentales. Dicho progreso, sin embargo, no ha sido lineal ni ha estado exento de retrocesos. Sobre todo con la ola de gobiernos populistas (de izquierda o derecha) de los últimos cinco años ha habido intentos explícitos o velados para limitar el AIP y el funcionamiento efectivo de los órganos garantes. En un reporte elaborado por la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información en 2021, varios de sus miembros mencionaron ataques por parte del oficialismo hacia los órganos garantes (Alianza Regional por la Libre Expresión e Información, 2021), lo cual afecta el ejercicio del derecho de AIP.

Los órganos garantes se deben fortalecer. Aún cuando lograr un ente autónomo y especializado no sea posible dadas las condiciones políticas o económicas de ciertos países, hay formas de potenciar su contribución para un régimen de AIP más efectivo.
Hay ciertas condiciones con las que debe contar un órgano garante, al margen de su diseño institucional. En primer lugar, debe tener margen para maniobrar fuera de la influencia política, es decir, debe ser independiente. Si bien un órgano autónomo es más propenso a lograr su independencia de la cúpula política, esta independencia no está garantizada. Así se puede apreciar, por ejemplo, en el Instituto de Acceso a la Información Pública de Honduras, donde la sociedad civil reporta que los comisionados del instituto ceden constantemente a presiones políticas. Por el contrario, un órgano garante que no sea autónomo puede contar con independencia de facto, que se puede lograr mediante un proceso de selección imparcial y objetivo del o la titular.
En segundo lugar, un órgano garante debe contar con capacidad técnica y con suficientes recursos financieros para impulsar una efectiva implementación del régimen de AIP.

En tercer lugar, un órgano garante debe llevar a cabo por lo menos las siguientes funciones: (i) revisión de las respuestas de los sujetos obligados a las solicitudes de información, (ii) monitoreo y seguimiento a las actividades de AIP dentro de la administración pública, (iii) promoción del derecho de AIP entre la ciudadanía para fomentar el uso de este y (iv) capacitación de los sujetos obligados para que estén mejor preparados al momento de implementar las leyes de AIP. Finalmente, el órgano garante también debería contar con alguna facultad sancionatoria, no porque se vayan a aplicar sanciones de forma efectiva (la experiencia en la región recogida en el reporte de la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información, antes mencionado, indica que es sumamente difícil para los órganos garantes aplicar sanciones), sino porque pueden ejercer una función simbólica de prevención entre los servidores públicos.

Sin lugar a duda, el diseño institucional ideal para un régimen efectivo de AIP incluye un órgano garante autónomo y especializado, pero esto no es una condición sine qua non para tener un régimen de AIP sólido. Otros diseños institucionales que respondan a las condiciones políticas, económicas y sociales del país en cuestión pueden ser sumamente efectivos si cumplen con algunas de las características antes mencionadas.

[1] Especialista en transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información. Actualmente es consultor para el Banco Mundial en temas de transparencia y datos abiertos. Ha trabajado para diversos organismos multilaterales y ONG internacionales promoviendo la agenda de gobierno abierto a los niveles nacionales y global.

[2] A nivel de estándares internacionales también hay un énfasis en la importancia de contar con un órgano autónomo de AIP. Por ejemplo, y de particular relevancia para la región, la Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública 2.0, en su Artículo 55 establece que el órgano garante debe ser autónomo, independiente y especializado.

Referencias

Alianza Regional por la Libre Expresión e Información (2021). Acceso a la Información en el Siglo XXI: Estado de Situación y Lecciones Aprendidas de Latinoamérica. Recuperado de https://www.alianzaregional.net/acceso-a-la-informacion-en-en-siglo-xxi-estado-de-situacion-y-lecciones-aprendidas-de-latinoamerica/